且说两宫太后及小皇帝一行人先行抵京后，奕?集团便开始谋划政变。当务之急自然是强化两宫太后的权利，以此打压肃顺等八位顾命大臣的权利，因此，第一步就是将垂帘听政合法化。
在奕?的安排下，各地官员不断上书，奏请两宫太后主持朝政，还有些人则专门弹劾肃顺，捏造一些子虚乌有的罪名，请求两宫太后严惩肃顺等人。其中，比较有势力的清军将领胜保就曾上书，他在奏折上强调如今形式，唯有皇太后亲理朝政，恭亲王辅之，才能顺民心、振纲纪。胜保其人在朝野上影响很大，也是奕?集团的重要成员，于是其他官员也纷纷效仿上书。之后，大学士周祖培与贾桢等人也联名上书，要求两宫太后尽快处理朝政，不必在乎垂帘之形式，重要的是要看垂帘听政的实效，并且说明了如今两宫太后处理朝政是形式所需，民心所向，满朝文武百官都愿意看到两宫太后出面理政。
慈安对朝政并不热衷，她只将一切事情都交给慈禧做主，让她全权代表自己，也是图个清静自在。由于之前肃顺等人实在是太过分，不顾及大清皇帝的面子，她也有种孤儿寡母被欺负的感觉，特别是吓坏了小皇帝，慈安就更是恨死了肃顺，也同意慈禧将其革职诛杀的建议。于是慈禧和奕?等人正式开始合作，首先则是应各级官员的要求，开始颁布一种适用于当下情况的垂帘听政办事章程，也就是将这种议政形式规范化，这在满族历史上是从未有过的，甚至在中国历史上也是独一份。慈禧召集了众大臣一起开会商议此事，经过了一轮又一轮的次改，历时半个多月的时间，终于拟好了一份章程。章程中极大地钱花了两宫太后的权利，如一切中外奏章，均先呈两宫太后御览，太后看过之后才能交给议政王或者军机大臣，在大臣觐见或者召开会议时，由两宫太后替皇帝发表意见等等。
慈禧就是个天生的政治家，什么时候该说什么、做什么，她总是拿捏得很准。按说这份章程拟好之后，慈禧应该高兴的欣喜若狂，但当时的慈禧并没有喜形于色，而是三番五次的推拒，不肯盖上最后的“同道堂”。于是，大臣们又一次纷纷上书劝说皇太后通过这份章程，在这样轮番折腾下，慈禧终于“勉强”同意了大臣们的意见，并表示垂帘听政之事并非自己本意，只是现在国家处于非常时期，自己被众大臣一并推举，不得不担此重任，一旦幼主可以自己处理朝政时，必将归政于君王，回归旧制。就这样，在文武百官一片请愿声中，垂帘听政这种奇怪的政体，诞生了。谁也没有想到，当时政治斗争的缓兵之计，居然存在于中国长达五十多年，持续了半个世纪之久，而这帘子背后的真正主人，却一直没有变过。
