宋朝是个多难的王朝。它建立之时，正好赶上北方游牧民族的新一轮兴起，先是契丹，然后是党项和女真，接下来是蒙古，一个比一个强大凶猛。而王朝接手的时候，偏偏落下政治地理上的病根——作为北方屏障的云燕十六州在契丹手里，抵御游牧骑兵的长城和高山都化为乌有，从一开始就落得个被动挨打的境地。西北方又被西夏和吐蕃堵住，断了输入良种马匹的路，这使得宋朝从此没有精良的骑兵。同时，建立王朝又正好摊上一个骄兵悍将跋扈的年代，打了天下之后，不仅要防止地方上军阀割据的重演，而且还要防范中央军的肘腋之变。
宋朝开国皇帝是不折不扣的军人（赵匡胤和赵匡义），与此前的汉、晋、隋、唐的开国之君相比，赵家兄弟的武夫色彩更加纯正。但是，他们（尤其是前者）却建立了一个格外强调文治的王朝，一个对文人极端重视的王朝和意识形态道德色彩极其浓烈的王朝，当然，也是一个武人被压得最扁、武装力量最弱的王朝。正因为他们是武人，对武人之弊体会就更深。
宋朝科举最盛，取士最多。虽然国家多灾多难，但开科取士却不耽误，只要皇帝没有被掠走，考场总是满满的。宋朝的士子，得官最易，官僚体制机构重叠，床上架床。机构内冗员密集，人浮于事，但薪俸却水涨船高。宋朝的文官，没有掉脑袋的危险，贪污腐化一般不是问题，只要不乱讲话、乱做事，就会“无灾无害到公卿”。即使乱讲了，也不要紧，大不了发到边远地方去做官就是了。对于道德的讲求，宋朝也达到了一个前所未有的境地。儒学发展到理学阶段，虽然学理上开辟了一番新天地，但其中所蕴涵的道德束缚，却越来越令人窒息。
宋朝制度是一个过分精致而繁复的网络。这个网络，将从前所有的毛病几乎都消弭了，女主、外戚、宦官似乎都没有造成太多的麻烦，它有的是永远也裁不掉的冗兵与冗官，还有空前的低效率。
当然，政府效率的低下，在那个管理没有专业化的时代也有好处。国家崇本抑末的政策推行不了，结果是工商业得到了空前发展。尽管国家养的无用之官和无用之兵越来越多，农民的负担也比唐朝多了七八倍，但由于农民参与“末业”的结果，社会经济空前发达，所以还勉强能支持得了。由于“大门槛”（士族）的消散，原来的依附农民与正常的编户齐民地位接近，农村中的富户，更乐意采用租佃的方式，将田地租给农民耕种，而腾出手来从事商业经营。农村社会所有的人，除了在财富占有和读书与否上面有差异，其他的差别则不明显。唐朝还残存的对农民自由迁徙的限制，到宋朝也取消了。一批农村人变成了市民，经济发达地区的城乡出现了规模宏大的手工业工场。包买商人垄断了市场，商品流通加快，世界上第一张纸币出现了。各种现实需求也拉动了技术的发明，读书人的增多（包括市民中能读写的人），使得出版和印刷业成了一种产业，从而刺激了活字印刷术的发明。而军事上日益严重的北方压力，也使得火药以及火药武器出山，用以弥补军事力量的虚弱。总之，这是一个商业和发明都空前活跃的时代。
显然，一个繁复而低效的政府，虽然给社会发展留下了某些空隙，但毕竟不能给社会进步提供制度上的支持。宋朝的政治制度非但没有随着社会前进，反而越发显示出相反的变化迹象。道德走向禁锢，而变法也明显地要强化政府的作用，让本来就腐败的政府机构具有无所不管的职能。变与不变的分野，从一开始就是到底是保持政府无用而不管的状态，还是变成无用而全管的状态之间的争论，到后来竟然沦为无聊的党争，此一时一派人上台，彼一时另一派得势。显然，一个无用而不管的政府应付不了社会的变局，但比无用而全管的政府还是要好一点。
两宋虽然是一个在政治制度设计上过于繁复的朝代，也是一个制度与自己所在社会过于脱节的朝代，但是它为后世提供了不少的政治制度方面的借鉴，是值得我们探究的。
第一节繁复的中央行政机构
宋代的中央机构，从框架上来看，是从唐代临摹下来的。唐代有的机构它都有，而且从表面上看也没有太大变化，但实际权力格局和具体运行机制却大相径庭，严重的名不符实。正式机构是一套，附加机构又是一套，往往附加机构才是真正负责的机关。一个机构的负责人，往往不负责本机关的事务，却去管另一个机关的事情。形成了叠床架屋、彼此纠缠的官僚体系。
1．宰相及其官属
宋代的宰相制度有两次大的变动。在北宋开初的100多年，以同中书门下平章事为宰相，参知政事为副相。中书门下作为宰相的属衙，有别于中书省和门下省单独存在。宋神宗元丰改制（王安石变法）之后，回到唐朝制度上，以三省副长官为宰相，但实际上的宰相则是尚书省的左右仆射兼中书和门下省的侍郎。三省领导机构已经合而为一，直接领导原尚书省下辖的作为执行机关的六部。王安石变法失败后，“新法”虽然被废，但这种体制实际上一直延续了下来。到了南宋，将左右仆射改称左右丞相，结构其实还是元丰体制。宋初宰相员额从一人到三人不等，参知政事二员到四员不等，但最多的时候，还是二正二副，即两个宰相和两个参知政事。元丰改制，将副相去掉，南宋又恢复了宋初的旧貌。
宋初100多年，中书门下是事实上的“宰相府”，宋人称之为“政府”，其属员人称“宰属”。中书门下的直属机构有五房，计有孔目房（书记处）、吏房、户房、兵礼房和刑房，每房设堂后官三人。堂后官又称堂吏，开始的时候，由于中书门下不算正式机构，所以由吏员担任，随后发现堂后官权责甚重，时常弄权，于是改由朝廷命官担任。元丰改制后，宰相的下属机构跟唐朝一样，由中书门下的属员充任。
2．三司使
三司是五代军阀体制下的产物。那时的文官体系，已经蜕化成税收的机器，所以，唐代处于官僚结构第二等级的户部所辖的财政事务被集中整合起来，成立三司，即所谓铁盐、度支、户部，以加强征收赋税和财政收入管理的职能，也就是加强对民间的搜刮。三司的负责人即三司使。这种制度被宋朝继承下来，而且发扬光大，一时间成为管理国家经济的中心。其敛财能力，不仅五代不能比，就是汉唐盛世，也不及其十分之一。宋代商品经济发达，各种商税以及相关税的征收额度，在宋代达到了空前绝后的地步，大大超过来自农业的收入。凡诸铁盐、酒茶、丝绢，以及工场、店铺、行商、过渡的各种税费，无一漏网。正因为如此，朝廷才可以支持庞大的官僚机构，供养超过百万的常备军，以及年复一年地向北方少数民族政权交纳钱帛。三司使权力之重，有时甚至超过宰相，被人称为“计相”。
三司下辖三司：铁盐司，度支司和户部（此户部非尚书省的户部，那个户部仍然存在，但已经无事可管），每司下设支司，当时称为“案”。
铁盐司下设七案：兵案、胄案、商税案、都盐案、茶案、铁案、设案。需要说明的是，其中的设案主要是负责朝廷每旬的设宴以及宴席所有的相关费用；兵案除了管理军队士兵和军官的薪饷之外，还要负责各地吏员的升补考核，以及刑狱、捕盗、甚至造船事务；胄案除了负责兵器制造外，还负责维修河渠；铁案负责所有矿产的开采冶炼，或者是负责民间矿产冶炼的税收。
度支司下设八案：赏给案、钱帛案、粮料案、常平案、发运案、骑案、斛斗案、百官案。其中常平案负责各地的常平仓，即平籴，就是各地丰歉年的粮食调剂事务；钱帛案负责军队的春冬衣、百官的俸禄；粮料案负责军队的粮料（牲口口粮）、各地粮草的出纳、部分的漕运和商人的飞钱；发运案负责大部分的漕运，一部分的商旅税；骑案负责国家马匹牛羊饲养、购买事务；斛斗案负责仓储；百官案负责在京官员的俸料钱、祭祀的礼物、各地驿站的供给。
户部司下有六案：户税案、上供案、修造案、曲案、衣粮案、两税案。其中，两税案负责夏、秋两税；上供案负责各地上供钱帛；修造案负责京城的工程以及某些官营手工业；曲案负责酒的制作或者购买；衣粮案负责军队管理部门的衣粮盐茶等项东西的供给。
除此以外，三司还设有一批附属机关，负责催促、监督、复核以及受理投诉等项事宜。
三司是一个几乎无所不管的部门，它的职权范围涉及了原来兵部、户部、工部以及吏部、礼部的事务，甚至连监察部门的职权也受到了侵犯。而且，它还包办了地方州县的所有财政事务，控制着地方政府的命脉。所有的州县政府实际上都变成了它的执行机关。事务之庞杂，机构之庞大，前所未有。但是，需要特别指出的是，宋代三司虽然看起来对经济无所不管，但实际上，除了征收赋税之外，在多数情况下，并不采用直接行政管理的方式处理所辖事务，而多采用发包给商人的形式管理，由特定的商人出面代征代管。这样的方式一方面促进了宋代市场经济的发展，一方面也导致了权力经济的发达，助长了官僚机构的腐败和低效。
在前现代的条件下，政府在经济管理方面权力过分集中，虽然在开始的时候能最大限度地增加中央政府的财政能力，但时间长了以后，势必导致机构的过分臃肿，行政效率的超常低下。以至于积压十多年的账簿没有处理，官吏贪污腐败严重，影响到了官僚系统的全局。更重要的是，三司这种垄断全国经济命脉的局面，不符合宋朝统治者分权制衡、防止任何一种势力坐大的建国理念，所以，非改不可。元丰改制后，将三司侵夺各部门的职权重新归还给了各部，其中最主要的财政权归属户部。三司这个一度凌驾于各个政府机关之上的庞然大物，终于寿终正寝。
3．三省六部
自唐朝三省长官集中政事堂办公、形成事实上的宰相衙门以后，六部就成为主要的行政执行机关。宋朝的三省六部都是齐全的，但在宋初百年中，基本上没有什么事做。三省虚置还情有可原，但六部无事可做，无论如何都是制度的一大倒退。
三省在元丰改制前，机构都存在，但没有任何权限。三省长官虽然官位犹存，但很少委任，实际是空衔虚置。门下省的副长官是门下侍郎，但管理门下省衙门的却不是门下侍郎，而是另派一个门下省的属员给事中“判门下省事”来负责。中书省也是如此，中书侍郎不管事，管事（实际上就是看看衙门）的是一名中书舍人担任“判中书省事”。尚书省自然更不例外，省内的副长官左右仆射不管事，另派一个“权判尚书都省事”来看摊。不仅如此，在三省之外，还设有门下后省、中书后省以及尚书都省，床上加床，除了安置人员，什么事也没有。
元丰改制以后，原来中书门下的机构撤销，全部分派到门下、中书两省，三省合一，负责长官变成宰相，而中书、门下两省变成事实上的宰相附属机构。
宋朝初年，六部二十四司机构都在，但全系虚置。在吏部之外，陆续添设“流内铨”（负责流内官员的铨选）、审官东院、审官西院、三班院，分担原来吏部负责的官员选拔、考核、升迁事务，其中，有一部分的事务已经被三司侵夺。吏部的尚书、侍郎虽在，但负责看摊的却是“判吏部事”二人。元丰改制之后，这些附加的各种院全部撤销，人员职事重归吏部。
户部的情况稍有不同。由于三司已经另设户部，将职权全部拿走，所以，宋初尚书省下面的户部，只负责多少年都不来一个的海外贡品的管理。跟吏部一样，户部也另派“判户部事”一员看摊。元丰改制，将原来三司的大部分职能及人员交还户部，户部重新变成一个管理财政的职能部门。
礼部跟吏部的情况一样，虽然衙门尚在，但朝廷礼仪、祭祀事务，却由另设附加机构太常礼院负责，部分的事务也被三司侵夺。礼部剩下的事务只有每三年一次的科举考试，部务也是由另行派遣的“判礼部事”负责。元丰改制后，太常礼院撤销，职事划归礼部，另外，三司也撤销了，被侵夺的职权也划了回来。
此外，兵部的事务大部分归枢密院，小部分归三司；刑部事务由三司和审刑院拿走；工部则由三司的某些部门取代，各自的部门都由另派的“判部事”负责看摊。元丰改制后，全部职权回归，变成真正意义上的职能部门。
4．枢密院
枢密院是唐朝后期设置的机构，原意是利用代表皇帝的宦官参与宰相议事，分宰相之权。五代时期，枢密院变成了军人的天下，成为凌驾于宰相之上的最高权力机构。宋代继承了枢密院体制，负责全国军政，但由文官负责，非文人科第出身不能做枢密使。同时，枢密使和副使位列宰辅，与宰相一起参与军国大事的处理。这等于是，枢密院从宰相那里拿走了军政事务，而枢密使又不负责除军政以外的其他事务，两伙分别负责不同事务的宰相，最后组成一个宰相集体，共议军国大事，共同为皇帝负责。
枢密院的长官为枢密使或者知枢密院事，副长官为枢密副使、同直枢密院事、签书枢密院事、同签书枢密院事。一般都以文官担任，担任枢密院长官的人选，资格与宰相相同，比如著名的词人晏殊就做过枢密使。只有在南渡以后，为了收回战乱期间形成的驻屯大军将领的兵权，才给了韩世忠、张俊和岳飞三个武将枢密使和副使的职位。
枢密院的下属机构主要是各个房。宋初有兵、吏、户、礼等4房，后来陆续增加，最多时达到25房。此外，还有若干司，如承宣司、兵马司等，南宋时，又添设宣旨院和省马院。
5．宋代中央官制的特点
宋朝矫五代之弊，在机构设置上主要考虑权力的分散和制衡，以防止任何一个机构权力过大，使得任何人无法凭借组织的力量颠覆皇权，结果矫枉过正，形成了中国历史上机构最庞杂，人员最臃肿，效率最低下的政府体系。主要特点如下：第一，机构重叠，床上架床。比如三省之外，再设外省，有了六部，还要设与六部职权雷同的各种院。一个吏部居然附加四个机构——“流内铨”、审官东院、审官西院、三班院，来分割选官之权。作为宰相府的中书门下，和作为另一个宰辅机构的枢密院，都要设置专门对口的行政办事机关，都有兵、吏、礼、户等房，相互重叠，徒增扯皮工夫。第二，权力分散，职能混淆。明明已经职能分工相当明晰的归口职权，却被分割，谁都可以管，谁都不负责。比如工程，三司管一大部分，中书门下管一点，工部还剩一点。军事也是这样，枢密院管了大头，然后三司再管一部分，兵部还剩了个尾巴，彼此之间缺乏明确的分工。第三，机构臃肿，人员众多。各种机构只要有个衙门口，人员就会源源不断地补充进来，权力大、待遇好的机构人就更多。宋代的科举取士既宽，取人又多，必然导致僧多庙小，人满为患，虽然为患，但却坚决不肯裁人。第四，事权不一，部门官不管本部门的事，部门长官只是一种官衔，只有挂上“判某事”，才算有了具体负责的地方。第五，对于官员不信任，很少给予全权。各部门长官，往往以“知”甚至“权知”的方式任命，往往给官员一种暂时代管的暗示，令人难以尽心尽力。后来的史家说得好：宋朝“三师、三公不常置，宰相不专任三省长官，尚书、门下并列于外，又别置中书禁中，是为政事堂，与枢密对掌大政。天下财赋，内庭诸司，中外筅库，悉隶三司。中书省但掌册文、复奏、考账；门下省主乘舆八宝，朝会班位，流外考较，诸司附奏挟名而已。台、省、寺、监，官无定员，无专职，悉皆出入分莅庶务。故三省、六曹（部）、二十四司，类以他官主判，虽有正官，非敕不治本司事，事之所寄，十亡二三。故中书令、侍中、尚书令不预朝政，侍郎、给事不领省职，谏议无言责，起居不记注，中书常阙舍人，门下罕除常侍，司谏、正言，非特旨供职亦不任谏诤。至于仆射、尚书、丞、郎、员外，居其官不知其职者十常八九。”（《宋史》卷161）这样的体制，效率不可能不低，宋朝官僚机构效率之低，有一个例子可以说明。据说宋太祖曾经向有关部门要一个熏笼，几天过后没有动静，于是动了火。但是官员解释说，这种事情得经过逐级审批、下达，最后还得复奏皇上，得到最后批准，才能办理。（杨万里：《诚斋集》卷69）
元丰改制之后，从表面上看，似乎官制的弊病已经基本消除，但实质上问题并没有根本解决。首先，虽然宰相与执行机构六部之间的关系已经理顺，但枢密院与宰相之间二元结构的问题依然存在。其次，某些机构重叠的问题依然还在，比如三省的外省问题，宰相府和枢密院各自一套雷同的附属机构的问题等。最后，改制虽然合并了庙，但却没有裁和尚，机构臃肿，人浮于事的现象反而由于机构的裁并加剧了。
第二节宋代的地方官制
宋代的地方官制跟中央有近似的毛病，同样是机构重叠，人浮于事。名义上，宋跟唐一样，都是三级行政区划，道（路）、州（府）、县。但路这一级基本虚置，可是机构却越添越多。州县两级，主官不实授，而称为“知事”，知事之外，还设置若干平级官员，以分主官之权。同时，州县在军事、财政和人事方面的权力越来越小，相应的权力都被集中到了中央。这样一来，虽然五代时期外重内轻的问题解决了，但地方上的积极性和主动性也没有了。
1．路
道这一级，唐代有时也称路，宋代叫路的时候比较多。宋朝虽然国土面积比唐朝小得多，但路的数目却多于唐朝。跟唐朝一样，至少在名义上，路这一级的政府机构是所谓的派出机构，不是一级正式地方政府。自从宋太祖“杯酒释兵权”之后，节度使的名义取消，路的实权已经不存在了，路的机构实际上已经没有什么用了，但是，路级机构反而越添越多，形成了多达九个平行的机构，下面列举其要者：
第一，转运使司，人称“漕司”。原来设置的时候，是在节度使没有撤时，用来分节度使之权，主管路的财政和漕运。后来节度使裁撤，转运使司名义上成为一路民政的总管。但不久漕运与财政都被中央政府的三司管了，转运使司逐渐变成闲衙，但依然保留机构，养了一批闲人，做事不足，添乱有余。
第二，提点刑狱司，人称“宪司”。此司是从转运使司分出来的，主管一路的刑狱审判事宜的巡查。在实际政治生活中，由于中央政府权力膨胀，各州往往直接与中央审刑院和大理寺接轨，此司也处在可有可无之间。
第三，安抚使司，人称“帅司”。名义上是管理一路的兵事，但宋代地方军极其虚弱，且又在各州府，所以，此司是个彻底的闲衙门。
第四，提举常平司，人称“仓司”。主管一路的备荒粮仓，荒年的粮食调剂。但此业务早就被三司拿走，所以，也等于虚设。
第五，提举学事司。名义上主管一路的学政、学校和科举考试事宜。但科举一般不在路这一级考，路这一级又不设学校，所以也是闲衙。
第六，提举保甲司，负责一路的乡村保甲的推行，王安石变法的产物，变法失败则废。
2．府、州、军、监
（1）府。
宋朝的府要比唐朝多得多，分为京府和普通府。京府有四个：开封、河南（洛阳）、应天、大名。普通府三十个。府的正官本为府尹，但宋朝一律不设，负责官员以临时派遣的名义管理府内事务，称为“权知某府事”，简称“知府”。
（2）州。
州是这一级最常见的行政单位。多数地方都设置州。州可以分为雄、望、紧、上、中、下等几个等级。州的负责官员跟府一样，也称“知州”。
（3）军。
凡地处要冲或者为军事重镇者，设军。军与府、州、监同级，一般城池坚固，易守难攻。但辖区一般比州府要小。军设“知军”。
（4）监。
宋朝凡属出产矿产、制盐、铸钱和军马养殖地，设置监的行政单位，与府、州、军平级。监设知监。
凡府、州、军、监这一级的行政单位，除了正印官知府、知州、知军、知监以外，还设置与它们同级的通判，少则一员，多则三员。但除正员通判之外，还有“添差通判”，一般三员到五员。通判不是地方正经的负责人，但可以干预地方行政，同时还负有监督职能。这些职位主要是用来分地方长官的权。添差通判一般不理政务，但多少是添了一双眼睛，在防止州府离心方面也有作用。
第二级行政单位，属官有签判、推官（前两个为正官助手）、观察（书记）、录事参军（纠察州事）等，以及学校的教授。
3．县、镇、寨
宋代的基层政府有县、镇、寨三种形式。一般情况下基层政府是县，跟州府的思路一样，县没有县令，只设知县。在经济发达和交通要道所在，设镇。镇开始设镇将管理，后来设监镇。凡军事要地，或者与少数民族接壤地区，设寨。寨设知寨。
基层政府的属员有丞、主簿、尉等。
基层政府规模过小，从来没有反叛的可能，但长官依然要“权知”，而且稍微大一点的县，就设两个主官。
北宋庆历年间，永兴军一度居然有三个知军。先是夏竦判永兴军，然后以陈执中为永兴知军，再以范雍为知军。为了解决一府三守的矛盾，朝廷令后面的两人出郡巡边，不驻扎在永兴军城内。（周密：《齐东野语》卷8）
第三节宋代的科举与学校制度
从汉朝开始，官办学校就跟选举制度息息相关，东汉已经到了非太学生、不通经者不能进入察举系统的地步。隋唐也是如此，科举考试考什么，重视什么，学校就学什么。官僚作为那个时代最荣耀、也最容易获利的职业，不可避免地吸引了所有求学者的注意力，而学校制度势必难以跟选举制度脱离关系。显然，有志于恢复文官传统与精神的宋朝，将两者的关系结合得更加紧密了。
1．科举制度
宋朝建国，很快就恢复了科举考试制度。作为重建文官体系的一个组成部分，宋朝统治者对于科举之重视，超过了前人。宋朝皇帝不仅开殿试，亲自主持考试，而且还亲自写诗，鼓励士子读书参加考试。
宋代科举开始的时候，跟唐朝几乎一样，科目也类似。但很快进士科就压倒一切，后来的科举，几乎就是进士科的代名词。进士考试分成三个阶梯，第一为州试，州试及格，送往礼部省试。省试合格，则参加殿试。殿试由皇帝亲自主持，考试不淘汰，但分出名次。
进士考试开始每年一次，后来改为每三年一次。州试又称乡试、乡贡，由州一级正印官主持，每个科场年的秋天（农历八月十五）开始，连考三天。合格者由官府第二年春天送往京师，参加礼部省试。省试由朝廷特点的知贡举主持，省试完毕，随即举行殿试。殿试由皇帝亲自主持，定出考生名次，旋即可以选为官吏。宋朝不像唐朝那样还要再到吏部考一次。殿试的来历，说来有点传奇。那是宋太祖开宝六年，知贡举营私舞弊，举子大哗，告上朝廷，于是宋太祖亲自在讲武殿出题重考，从此后形成惯例。显然，这种皇帝亲自主持的殿试，对于增加考生的荣耀感和对皇帝的依附性，有着意想不到的作用。从此以后，进士被称为“天子门生”，皇帝不仅是官僚们的“君”，还成了某种意义上的“师”，君臣之间的联系程度无形中得到了增强。
据说刚实行殿试的时候，有两位举子相差无几，都争当状元。宋太祖自己也没有主意，不知选谁为好，于是叫他们在殿前相互搏斗，胜者为状元。两人中，有一位秃顶，在搏斗中被对方将幞头扑落，于是被判落败。此种考试，当是赵匡胤武夫余风尚存的结果。（《宋人轶事汇编》卷5）
殿试考试，将考生分为五甲，一、二甲赐进士及第；三甲赐进士出身；四、五甲赐同进士出身。前六名为一甲，其中前三名最为荣耀，依次被人称为状元、榜眼、探花。一出道就被授予知州、通判等级的官；四到六名给州头等属员等级的职务；二甲授初等职官；三甲授试衔知县；四甲授试衔主簿或县尉；五甲授判司簿尉。省试第一名被称为“省元”，也有优待，如果殿试万一名次不理想，可以“升甲”，即以下一个等级的名次，享受上个等级的待遇。殿试以后，马上会举行一个仪式，举子脱掉平民的白衣，换上官服，接着皇帝举行宴会招待中试的举子。宴会设在琼林苑，因此又称“琼林宴”。总之，考试附带隆重的仪式，尽可能地增加科第中人的荣誉感。
乡试合格的贡举到京后，皇帝例要接见。几千没有做过官的举人，不懂朝仪，有司无法约束，即使预先设围栏，举子们还是乱成一团，不成体统，甚至还有相互抱举以便看清楚皇帝模样的。后来改为只有乡试的第一名解元才可以被接见，但是仍有数百名之多，秩序还是乱，排不成列。朝臣嘲笑说，有三种东西殿中排班无法整齐，一是举人，二是蕃人，三是骆驼。（沈括：《梦溪笔谈》卷9）
宋朝是个取士最宽的朝代。唐朝虽然每年一试，但每次录取不过一二十人，宋朝每次录取总有二三百人之多，要比唐朝多十倍有余。宋朝每次考试，总是倾向于多取。宋太宗端拱元年，录取人数最少，共取进士28人，诸科100人。发榜后，考生意见很大，结果皇帝下令复试，又取了700多人。宋真宗咸平三年，是一个取士的大丰收年。那年正好是公元1000年，按西方的说法，属于两个千年之交，赵家皇帝一口气取了进士409个，其他杂科430个，又加上所谓的“特奏名”900余个，加起来近1800个。总的来说，宋朝治国的思路是，尽可能满足知识分子的需求，将他们收拢到政府中来，用不用且两说，首先是养起来。政府希望用考试拴住知识分子的身和心，考试及格的几率越大，考上的待遇越好，仕途越稳定，人们参加考试的积极性就越高。而且，宋朝还有一个特别的规定，凡是参加过十五次考试而不中的，可以特许参加一种叫做“特奏名”的考试。凡是参加这个考试的耄耋老者，几乎没有不中的，因为考试基本上就是走过场。最令人哭笑不得的是，在元丰年间，有位70多岁的老儒，在考卷上只写了一句话：“臣老矣，不能为文也，伏愿陛下万岁、万岁、万万岁！”结果也被录取了。（朱或：《萍洲可谈》卷1）
宋代的统治者知道，历朝历代，士大夫都是社会的精英，各种形式的造反与反叛，没有士大夫的参与，就成不了气候。只要拉住了士大夫阶层，就稳住了社会，稳住了国家，至少来自国家内部的反叛就不再可怕。显然，对于这一点，他们是成功的。宋朝统治对于农民来说，虽然比起前朝不知贪酷多少倍，但来自农民的反抗，却始终没有形成像汉代的黄巾起义和唐代的黄巢起义那样达到足以毁掉王朝的规模和气候。
进士考试的内容，在宋代发生了重大的变化。宋神宗年间，王安石上台，锐志变法。他一直对进士以诗赋取士不满，认为这样会助长浮华的学风，引导士人不务实际，于是将诗赋改为“经义”，即对儒家经典的阐释。这种经义考试，是一种围绕着儒家思想进行自我阐发的文章，等于是让考生现场作文。作文的主旨和内容，逐渐在官方肯定和流行的经典注释中定型，文体也逐渐程式化，最后直至演变成明清时代的八股文。从后果看，以经义取士的效果比诗赋还差，学风固然不浮华了，但却走向僵化因循。
其实，考试内容变化的动力，不尽是王安石等人对以诗赋取士的不满，而跟当时的士林与官场风气有关。经过五代十国军阀的暴政，士大夫道德水准大幅度下降。科举的牟利性大大增加，为国家取士的份额逐渐缩小，考官与考生两个方面舞弊的可能性都大幅度增加。考生作弊不再像从前那样不齿于士类，因而手段花样翻新，层出不穷，令人防不胜防。同样，考官以及考官背后的达官贵人，利用考试舞弊的可能性也比唐朝大了不知多少倍。宋太祖开科不久，就出现了主考舞弊事件，害得他不得不亲自出马举行补考（当然，此事因祸得福，这是后话）。南渡后，权臣秦桧居然能公然舞弊，让自己的孙子当上状元。为防止科场的种种弊端，许多前所未有的制度规定被制定出来。比如考官的亲属回避，出题人事先隔离，考试期间考场封闭，巡查监考，考卷的密封，为防止辨认笔迹而集中誊录（专门设置誊录院）等等。几乎后世能采取的措施，当时都采取了，但这依然刹不住作弊之风。从另一个方面来讲，以诗赋取士，由于士林整体风气变坏，已经不可能像唐朝那样，靠“行卷”来综合考察考生的才华。单凭卷上的一首诗，很难反映出考生的综合水平，而且，对诗的看法，见仁见智，主观随意性很大，没有比较客观的尺度。所以，为了使考试更加公正，最大限度防止作弊，考试内容势必向程式化和标准化方向发展，更多地考虑考生的文字技巧，因此而走向思想贫乏、形式繁复，也多少有它的不得已之处。
2．学校制度
宋代学校制度在宋初的时候，基本上模仿唐朝，学校跟科举的联系，只体现在为考试提供考生上。中央只设一所国子监（学），每次科考时，国子监可以与各州一道，举行初级考试，中试者送往礼部参加省试。而地方上的州、县基本上没有什么学校。
后来，中央政府又办了太学和四门学两所学校。太学逐渐一枝独秀，成为中央政府所办的国立学校的代称。各地也开始兴办官学，设置了专门的学官。但是这时，各种学校的学生依然只是科举的后备军。
王安石变法，对学校制度进行改革，太学发生了重大的变化。王安石推行“太学三舍考选法”，简称“三舍法”，使科举考试与太学融合到了一起。当时，太学实行三舍制，外舍、内舍和上舍。初入学的在外舍，然后，依次根据年头和考试成绩升级，进入内舍和上舍。王安石将内舍和上舍名额固定，而外舍不限，上舍定员100人，内舍定员200人（后扩为300）。凡是上舍生，就等于进入了科举的程序，上等的直接等于进士及第，与三鼎甲同等待遇（每次只一二人而已），中等的可以直接参加殿试，下等的可以参加省试。
但是，外舍生升内舍，内舍升上舍则非常难。外舍和内舍生，每月要小考，每季度中考。这些考试由于是由学官自己出题考试，又被称为“私试”。如果私试三次不合格，内舍生降舍（级），外舍生除名。每年朝廷还要另派官员来对学生大考一次，被称为“公试”。内舍生比起外舍生有点优待，私试和公试只参加一种即可。外舍生私试累计优秀，公试合格，就可以升舍，变成内舍生。每两年朝廷特别举行一次上舍试，内舍生可以参加这个考试升为上舍生。内舍生平时成绩为优，上舍试也为优者，列为上舍上等；平时和上舍试为一优一平者，则列为上舍中等；平时与上舍试为一优一否者，列为上舍下等（所有的考试成绩，均判为优、平、否三等）。
这种学校体制，虽然后来有所变化，但基本趋势却确定下来。这种制度等于是赋予学校部分的取士权，至少是给太学生们更多的取中机会，因为除了学校的考试外，太学生还可以跟其他人一样，参加正常的科举考试。唐朝的学校，虽然说学的内容就是考的东西，已经跟科举联系在了一起，但学校毕竟还在选举之外。可是宋代的改革，却事实上将太学变成了科举的一个层次，学校彻底变成了选官制度的一个组成部分。这种制度，演变到明清，就变成了所有官学学生，事实上都成为科举台阶上的第一个等级，进学就中了秀才，等于是科举第一个台阶上的人了，学校和选举彻底融合到了一起。
第四节宋代官员的人事制度
宋代是个对官员尤其是文官特别优待的朝代，用清代史学家赵翼的话来说，就是“恩逮于百官者唯恐其不足，财取于万民者不留其有余”。对官员的任用铨选考核口径特别宽，作为士大夫，只要读书做了官，基本上就可以没有什么风险享受一生，即苏轼所谓“无灾无害到公卿”。只有那些特别贪婪、或者想有所作为的官员，才会有麻烦。
1．官员任用资格
有资格做官的人，首先是科举考试及格的人，其次是通过门荫出身的人。宋朝凡是正式官员，无论大小几乎都可以通过门荫制度，使自己的子弟亲戚甚至门客获得任官资格。凡是皇帝郊祭（祭天、祭地）、登基、改元、生日等等庆典，都让百官获得荫补子弟的机会。其中以郊祭为最，凡郊祭一次，大小百官子弟凡获得荫补资格者计4000余人，后来不得不将郊祭改为三年一次。再次是通过进纳（即后世所谓的纳捐），即一般百姓通过向政府交纳一定数量的金钱或者粟米，从而获得任官资格。越是到了王朝末期财政吃紧的时候，对进纳的限制就越少，而进纳得官的人就越多。最后是军功，宋代凡是在军队期间有重大功勋的人，退役之后，可以参加铨选，进人低等文职官员行列。
2．官员的铨选任用
所有具有任官资格的人，包括科举五甲中第者（五甲以上均直接授官）、荫补者、进纳者、军功者等等，要想成为正式官员，必须到吏部报到，填写自己的“脚色”即简历，然后参加铨选考试。由于宋代考试制度从来都不严格，所以，虽然得上等较难，但通过并不困难。铨选考试在北宋初的百年之内，由审官院和流内铨主持，元丰改制后，改由吏部主持。
铨选通过的候选官员，必须等待官职出现空缺才能上任，所以必须候缺。官缺分为“堂缺”和“常调缺”。堂缺是指由宰执所在都堂直接选派的官职，而常调缺则是由吏部选派的官职。宋代官职有好坏之分，有的官职收益大、责任小，有的则反之。苦寒地区的地方官，大家都不乐意去，不仅没有多少收益，而且有危险。这时候就出现走后门的现象，候选人通过疏通某些权要人物，使自己早一点候上缺，或者排个好缺，或者干脆行贿铨选部门，为他们开方便之门。宋仁宗年间，为了防止候缺的弊病，将所有官缺张榜公布，但时间一长，铨选部门作弊如故。候选人补缺得官之后，按例有一定期限的假期，准备行装，视官职所在的路途远近，再给一定的路期。到任后，由当地衙门的长官当天验明各种文件，确认没有假冒，就算正式到任。宋代官员的任期一般是三年，最短的任期是30个月。
南宋临安有个沈官人，对于朝廷所有的官缺情况了如指掌。什么官职收益好坏、责任大小、苦寒与否全明白，更重要的是，他还知道什么官缺通过什么渠道获得。于是，候缺的人们，纷纷登门求教，希望指点迷津，沈官人家往往门庭若市。当然，求教的人必须付出一定的代价。（周密：《癸辛杂识》续集下）
宋代与前代一样，官员的任用必须实行原籍回避，即本地人不做本地官。在原籍回避的同时，还实行避亲制度，即在一个部门和一个地方系统中，上下级中不能出现亲戚关系，有这种关系就要申请回避改任。
3．官员的考核升迁
宋代是由审官院负责朝中官员的考核，由御史台和翰林学士负责对地方官的考核，御史台和翰林负责考核各路的长官（监司）。而由各路长官考核州县。考核的标准为“七事”：一曰举官，二曰劝农桑，三曰招流亡，四曰兴利除害，五曰按察部吏赃罪，六曰平反冤狱，七曰稽查盗贼。如果七事可以做到五项，为上等；达到三项为中等；三项以下为下等。但是，宋代官员考核，基本上流于形式，很少有人认真对待，因考核下等而被降官的人屈指可数。所有官员，基本上是按年限升迁，每四年升转一次。有出身的人（科举及第者）超资升转，无出身的人循资升转。官员临升转时，按例要有考察和考试，即所谓的磨勘，但实际都是走过场，过个手续，交一点资费，几乎没有人磨勘不过的。
4．官员的俸禄
宋代实行厚禄政策，对各级官员尽可能地照顾，让他们过上优裕的生活。不是高薪养廉，而是高薪养士。只要有人反映官俸低，就可能导致新一轮的加薪。官员俸禄有各种名堂，有月俸，有春、冬衣料，有每月的禄米，有职钱，有薪钱、炭钱、盐钱、饲料钱、供应的肉食钱，还有随从人工钱和饭费。在地方为官的还有公用钱和自身的职田，无职田者还有茶汤钱。俸禄高的如宰相、枢密使每月月俸30万钱，俸禄低的如县里的主簿、县尉也有月俸1.2万钱，其他的补贴也基本按这个比例下发。而且，在宋朝，朝官往往有加官，即在本职官之外另加作为优待级别的官衔。凡是有加官的人，则可以按加官衔领俸钱，同时还可以领本职官的俸银和职钱。只是某些特殊时期，由于国家财政的困难，才会对官俸减半支给，但财政状况稍好，就恢复原状。除了俸禄之外，朝廷还不时有赏赐，官员稍有劳绩即有赏赐来也，动辄数以万计。
宋代对于士大夫极尽优待之能事，读书人得官容易，官员的待遇优厚，而且得了官以后，还可以荫及子孙。只要做了官，一般都是只升不降，只要年头靠到了，就“无灾无害到公卿”。即使犯了过错，也很少处罚，朝官犯过则罚做外官，或者投闲置散，去做管理宗教事务的官员，再大不了被贬去远恶军州做地方官。只要不是谋反，从来没有士大夫被杀的，因为宋太祖有誓，不杀士大夫，所以宋朝官员的风险特低。由于对于官员的考核和监督实际上成为具文，所以官员一般对自己行为约束很少，普遍地追求享受，公开谈论待遇，争取待遇，不以谈利为耻。稍微大一点的官，不仅车马仆从成群，而且有专门的歌儿舞伎。寇准号称贤相，日食万钱，还云无下箸处。官员腐化与贪污成为普遍现象，因为即使贪污，也不见得会受到处罚。即使处罚，也不过是换个地方做官。宋朝的皇帝，对官僚制有着比其他朝代的帝王更深刻的认识。他们意识到，官僚体系是跟皇权捆绑在一起的，一损俱损，一荣俱荣，只要能获得大体安定和尊荣，保证他们过上体面的生活，文官是最不希望王朝更迭的人群。因为王朝的更迭，他们要付出的成本，往往不可知。士大夫是中国这个选举社会的精英，如果摧毁这个精英层，势必导致五代十国时期那种军阀割据、武人专制的局面。这种局面显然对任何一个皇帝都是一场噩梦。所以，无论付出什么样的代价，只要能保证官僚系统稳定，保证士大夫对王朝效忠，那么王朝来自内部的威胁就会降低到最小。不仅不用担心内部反叛，即使发生农民起义，由于没有士大夫的参与，也成不了气候。因此，两宋虽然也有农民造反，但均构不成致命威胁。
一次宋神宗由于对西夏用兵的失利，亲自批示要杀一个严重失职的转运使，结果被宰相蔡确拦阻，无论如何杀不了。想将之发配远恶军州，又被宰相章悖挡了回去，还是办不成。神宗不得已叹道：快意事更做不得一件。
第五节宋朝的兵制
强调文治精神，在制度安排上有意以文制武，以文压武，这大体上是历代王朝的共性。但在军事体制内部，往往并不因此而压扁武人，总是留有余地，以保持军队系统的相对独立，借以制衡行政势力。但是，宋朝的军事制度，则不是这样。它不仅将传统的文治精神强调到极致，使得武人完全处在文官控制之下，而且着重在军事体制内部设置重重障碍，把军队束缚得紧紧的，全然无法灵活动作。只强调效忠，不在乎效率，这是宋朝兵制的一大特色。
历朝历代的军事制度，无非有两个目标：一是能将军队控制得住，二是对军队使用得好。一般来讲，在冷兵器时代，在兵为将有的情况下，军队作战效能比较高，但控制系数低；在兵为国有的情况下，军队作战效能要低，但控制系数高。因为，冷兵器时代的作战，往往是血肉相搏。对于军队组织而言，需要将领和士兵恩义相孚，感情融洽，至少得彼此熟悉，这样才能有较好的配合效果。古之名将和兵学大师吴起为士兵舔痈，士兵为之死战，其实是驾驭士卒的一种方式。中国自秦汉以来，就是个小农社会，农民习惯于生活在基于乡土的共同体之内，有小圈子互助的本能。一旦离开了土地，变成士兵，必然模仿原来的地缘和亲缘圈子，结成类似的共同体。所以，在这样的军队里，如果不重新形成一个“熟人社会”，彼此就难有凝聚力。
另外，从军队和行政系统的关系来看，双方结合得紧，军队效能就高，反之，则后勤保障以及相关的动员措施就可能出现障碍，导致军队行动受限。当然，一个成熟的帝制国家，不可能将行政和军事权力集中在一个系统之内，但为保证军队的有效性，两者部分的结合还是存在的。汉代的郡、尤其是边郡的军政合一，唐代边地节度使的军政合一，都体现了这种结合。当然，这种结合对于中央政府是危险的，特别容易造成政权的动荡，或者地方割据。不过，尽管有危险，一个合理的制度必须使得军队与地方行政有着适度的结合，否则就难以应付突然的危险，尤其在边境上更是如此。军队与行政当局脱节的结果，只能导致边防军对紧急事件应付不了，甚至难以抵挡外敌的突然入侵，不能为中央政府部署应变反应争取起码的时间。
事实上，无论是军队组织内部的兵将关系，还是军队组织外部的军队与地方行政系统的关系，都是军事制度所必须面对、而且需要做出妥善制度安排的。目标就是，必须保证它们之间有某种联系性，但又要防范其可能的离心趋向。汉代的军事制度，在这方面做得最好。一方面，它是兵为将有的，但只局限在将领和他的亲兵部曲范围内，其他士兵都属于定期为国家服役的农民，但这些服役的农民跟将领之间也有相当的亲和性，只是用分隔各个单位的方式，防止叛离。另一方面，军队和地方行政当局是合一的，郡太守就是郡的军队首领，但这种结合又被局限在一个个郡的范围之内。事实上，军事制度的设置，是在两极之间走钢丝，一端是低效而可靠，一端是高效而易叛。偏向于哪一端，都会导致皇权的不稳甚至危机。但是，也许由于五代时期骄兵悍将的刺激过于强烈，宋朝的军事制度安排，居然一边倒地趋向低效而可靠一端。
1．军队的分类和布局
宋朝的军队分为中央军和地方军。中央军是皇帝的亲卫军禁军。地方军有厢兵、乡兵和蕃兵。蕃兵招自内附的少数民族，主要用于以夷制夷，防范边境少数民族的骚乱，编制不定，多数情况下只给一个名义和少量补助。乡兵是地方有急务时，临时招募的士兵，一般不脱离本地的乡土网罗，编制不定，事毕则散。厢兵才是正经的地方军队，但不仅数量少，而且大半老弱病残，仅仅可以供衙门使役，根本不能用来作战。而且，没有特别的需要，地方上不许招募乡兵。事实上，如果没有中央政府的特许，地方上也没有能力招募乡兵，因为宋代的地方财政权限甚小。地方上的军队如此孱弱，以至于平时连稍微大一点的团伙盗匪都对付不了。每当流窜的匪帮临境，申报中央派兵来不及，往往就由官员出面，以牛酒金帛贿赂对方，让他们到别处去。
北宋仁宗年间，群盗劫掠高邮。知军州事晁仲约知道不能抵御，于是让官员和当地富绅备酒肉出迎，酒足饭饱之后，还送给他们一批厚礼，群盗由此离开高邮。事闻于上后，当时的枢密副使富弼要惩罚晁仲约，但参知政事范仲淹不同意，他认为贿赂盗贼固然违法，但地方无兵无械，无从抵御盗贼，这么做也是无奈之举。（《续资治通鉴长编》卷145）
福建剧盗廖恩聚众数千，劫掠城乡，杀害将吏，整个东南为之骚然。地方对他毫无办法，朝廷只得将他招安。廖恩被招安后，被授予三衙（中央军）右班殿直，在赴三班院候差，填履历时，一群原来的盗贼大多要填上点自己的过错，唯独廖恩自称“出身以来并无公私过犯”。（沈括：《梦溪笔谈》卷25）
宋朝的中央军就是皇帝的禁军，它实际上是宋朝唯一的军队。这支军队集中了全国最强壮的军人，挑选的标准是琵琶腿（粗壮），车轴身，一杠棒高（五尺五以上）。凡是厢兵中有合乎标准的，都要送到中央来。禁军最多的时候，达到120万人。禁军是完全采用招募的方式组成的，是彻底的雇佣军。不过，由于宋军战绩不佳，所以，社会上往往将那些行为不端的人送来当兵，地方官府也有意助长这种倾向，以消除地方治安隐患。所以士兵虽然身体不错，但有流氓习气者不在少数，实际上素质并不高，每战稍挫即散。由于禁军平时的管理者是没有作战任务的三衙诸将，他们既然不需要对战争负责，所以训练难免马虎，常常将士兵当成为他们劳作的工具，甚至将士兵租出去为商人工作借以牟利。
2．禁军的指挥系统
宋朝的禁军系统一般说来是枢密院——三衙体制，但实际上是将军队指挥系统一分为三：枢密院负责军令的发布、军队的调动、人员的升迁等所有重大的军队事务，但枢密院的成员均为文官，而且见不到一兵一卒，完全是凭空指挥，纸上谈兵；三衙，即殿前司、侍卫马军司、侍卫步军司，三衙诸将负责禁军平时的训练与管理。而出征的时候，由皇帝另派将领来统率，这些将领可以来自中央，也可以来自地方，反正都是平时士兵们见不到的人。
枢密院是全国最高的军政管理机关，其长官枢密使和副使与宰相一并为宰辅，执掌国政，主要分管军事事务。正如国家的其他事务宰相要受到枢密使牵制一样，枢密使负责的军事事务宰相也可以过问。事实上，每次重大的军事调动和决策，以及将领的升迁降黜，都是宰辅们共同商议，最后报皇帝批准才能执行。
三衙从后周的殿前司演变而来。不过，当年赵匡胤任殿前司都点检（主官）的时候，下属是一群能征善战的战将。但是，宋朝的三衙，却有意识地让一群无能之辈充斥着。对于三衙诸将，朝廷从不要求他们能够带兵打仗，只求他们忠厚老实，效忠皇帝，越平庸就越好，越无能越合乎要求，这样的人才没有野心，也没有能力起背叛之心。由于原来赵匡胤做过都点检，所以这个职务不再授人。因此，三衙长官就以都指挥使为最高。三衙之中，每衙设都指挥使一，副都指挥使一，都虞侯一，负责各自衙门的工作。不过，经常连都指挥使也不设，以副职和都虞侯负责。一般来讲，由于马军司和步军司是从殿前司分出去的，所以，在名义上，殿前司的地位要高一些，官衔的等级也稍高一点，但三衙之间绝无相互统属的关系，各自负责自己的事务，管自己的兵马。三衙将领有严格等级，诸将只能严格按照年限晋升，不许破格越等，也不许有空缺。
三衙的使命大体有两种，一是负责禁军以及地方厢兵的训练和平时管理，二是为皇帝担任宿卫，或者充作仪仗队。具体的事情是，担任京师的守卫，下到州县就粮，还有就是派往边境要镇充当卫戍部队。担任边镇卫戍的时候，各个部队会频繁地调动。一个边镇的兵经常会换来换去，弄得士兵疲惫不堪，为的就是防止守将与士兵混熟。
枢密院与三衙之间，在权势上处于完全不平衡的状态。文官的枢密院对于武人的三衙，有着不可比拟的优势地位，体现了以文制武的宋朝国策。但是，权势大的枢密院，在权限上却有一个禁区，就是绝对不能沾军队的边。枢密院的文官们不仅手无缚鸡之力，而且见不到一个兵，他们属于对自己的军队一无所知的军事决策者。从某种意义上讲，既不知彼，又不知己，他们策划的战略战术，只能是纸上谈兵。
禁军出征的时候，一般都另选将领带兵。地方上虽然军队是摆设，但各个路与州府都有领军的将领，有总管、钤辖、都监等武将官职。元丰改制以后，各路在总管等武将以下，又设置诸将，少则十数，多则上百。虽然这些武将在各地需要受文官控制，但却属于枢密院统一调遣的军官，每逢有战事，这些人中的一些就会被调来统率派发到前线的禁军，担任各级指挥员。显然，这些将领对于自己所带领的军队一无所知，完全陷入一个陌生环境中。作战要知己知彼，这是孙子的明训。在一般情况下，知彼、了解对手是有难度的，尤其是在古代通信手段落后的条件下，想要完全知彼，事实上是不可能的，除非对方的军事核心层有己方的间谍。但是，在战前至少要保证知己，了解自己士兵的能力、特性，可是，在宋朝这种军事指挥配置的情况下，将领连起码的知己都做不到。战争的结果，也只能如孙子所说，每战必殆。
事实上，真实的战争状况还要更糟。每次战前，皇帝和枢密院都要事先规划好阵图，哪里安营，哪里埋伏，哪里出击，都事先策划好，到时候领军将领按着阵图打，打输了没有罪。如果不按着阵图打，打输了固然罪无可免，打赢也要请罪。战场形势瞬息万变，却非要按照事先布置好的规划去打，不给前方将领一丁点儿的自主机动权，这样的仗，势必会以失败而告终。事实上，北宋年间，跟辽和西夏打了几百仗，宋方胜利的百分之一都不到，而且仅有的几次胜利（小胜），还都是将领自作主张，按照自己的意图打的。
3．南宋兵制的变化
北宋的兵制，最终走到了军事制度的另一个极端：全然的无能低效。开始的代价是一连串的败仗，每年交纳给契丹和西夏岁币。最后则是靖康之耻，钦徽二帝被掠，北宋灭亡。显然，如果这种军事制度再维持下去，宋室极有可能彻底灭亡。南渡的宋室，在迫在眉睫的危险面前，不再坚持原来的枢密院——三衙体制，听任各地抗金军队自行组织、自我发展，形成了一支支屯驻大军。这些军队加上各种分散的民兵队伍，挡住了金军南下的势头，维持了宋朝的半壁江山。但是，这些军队却跟宋朝的传统相悖，实际上实行的是兵为将有的体制，所以，岳飞所部人称“岳家军”，韩世忠所部人称“韩家军”，吴蚧所部人称“吴家军”。显然，这些军队的战斗力，要远远超过原来“国家的军队”。当然，这种屯驻大军也不能说就是私家军，跟五代时的军阀还是有本质区别的。一方面，他们没有取得地方的行政权力，后勤供应还要靠各路特别设置的“总领所”来负责；另一方面，各军将领与宋室之间的道德联系还相当强固。所以，在宋高宗统治前期，实际形成了皇帝和宰辅——屯驻大军——总领所三位一体的新军事体制。
然而，宋朝皇室对于军人根深蒂固的担忧，却没有消失。当外部环境稍见好转，金人威胁多少有些减轻的时候，皇帝和核心圈的大臣们就开始图谋恢复旧制。朝廷先是给予韩世忠、张俊、岳飞三人枢密使和副使的高职，使他们离开自己的军队，从而释去兵权。接着，又以捕风捉影“莫须有”的罪名，兴大狱，害死岳飞，打击在抗金过程中建立功勋的军人，以求将在战争中抬头的武人势力压下去。大而言之是重建重文轻武、以文压武的制度格局和政治文化；小而言之是去掉与金人议和的障碍，以妥协换取金宋脱离战争状态。当然，这里也有宋高宗不想恢复中原和迎回钦徽二帝，以免陷自己于合法性危机的私心。同时，宋朝君臣对于能否夺回北方领土并没有信心。在他们看来，即使夺回，能否守住也是问题，他们把希望更多地寄托在江淮之间的水网地带上，以期能遏止不习水战的金兵。不过，他们更担心的是，如果战争继续下去，即使能收复失地，恐怕武人会从此跋扈，再也难以控制，朝廷的权威将化为乌有。旧体制部分地复归之后，一直保持到南宋的灭亡。
迫害岳飞的风波狱之后，朝廷开始重建三衙的中央军。但由于金人的压力始终没有真正消除（比北宋与辽和西夏抗衡时要严重得多），所以，各地屯驻军虽然规模有所缩小，但依然存在。为了朝廷的安全，朝廷还必须给屯驻军一定的自主权，有的地方还相当大，枢密院——三衙的旧制始终没能完全恢复。实际上，南宋实行的是屯驻军——总领所和枢密院——三衙的双轨制，军队的战斗力，一直处于衰减的状态，若不是建立金朝的女真人陷入长期的内部纷争，军力削弱，而且女真人与汉人混杂，使得作为少数统治者的女真人很快腐化，失掉了昔日的锐气，南宋的偏安王朝是维持不了那么久的。
需要掌握的概念
杯酒释兵权政府三司使枢密院事权分割叠床架屋元丰改制府州军监县镇寨知事州试、省试、殿试五甲取士特奏名三舍法脚色官缺磨勘七事高薪养士禁军厢军三衙阵图屯驻大军
思考题
1．宋代中央政府设置的主要特点是什么？
2．为什么宋代会如此轻视行政效率？
3．宋代外轻内重的格局是如何体现在地方建制上的？
4．宋代科举制取土特宽的原因是什么？
5，学校与科举融为一体，对社会的发展有什么影响？
6．为什么宋代的官员基本上只升不降？
7．宋代支弱干强的政治制度的优劣何在？
8．宋代军制有何特点？
9．宋代冗官冗兵形成的原因是什么？
阅读书目
1．杨树藩．宋代中央政治制度．台北：台湾商务印书馆，1977
2．王曾瑜．宋代兵制初探．北京：中华书局，1983
3．朱瑞熙．中国政治制度通史．第六卷，北京：人民出版社，1996
4．诸葛忆兵．宋代宰辅制度研究．北京：中国社会科学出版社，2000
5．邓广铭．王安石——中国十一世纪的改革家．北京：人民出版社，1975
6．叶坦．大变法：宋神宗与十一世纪的改革运动．北京：三联书店，1996
